环境治理：一个指导设计、评估和分析的实用框架

公共管理共同体公共管理共同体 2022-08-24

编者按

如何实现有效的环境治理？这是一个长足发展的命题。本期海外版块将分享一篇发表在“Conservation Letters”上的文章“Environmental governance: A practical framework to guide design, evaluation, and analysis”。该文提出了环境治理的四个总体目标——有效、公平、响应和稳健，并由此构建了一套实用的，可供设计、评估、分析的环境治理系统框架。作者提出理解环境治理的关键在于了解与环境相关的决策是如何做出的，以及由此产生的政策和过程是否会导致环境和社会可持续的结果。下面跟着小编，一起来品读这篇文章吧！

作者简介：

Nathan J. Bennett ：加拿大不列颠哥伦比亚大学资源、环境和可持续发展研究所；加拿大不列颠哥伦比亚大学海洋与渔业研究所；斯坦福大学海洋解决方案中心

Terre Satterfield ：加拿大不列颠哥伦比亚大学资源、环境和可持续发展研究所

摘要

治理是确保有效的环境管理和保护行动的最重要因素之一。然而，目前学界仍然缺乏可用于构建评估、设计和分析环境治理系统的全面和切实可行的指导方针。这篇概念性的综述文章试图通过广泛的治理文献，重新设计一个较为实际的环境治理框架来解决这个问题。该文的框架建立在丰富的治理学术成果之上，提出环境治理有四个总体目标——有效、公平、响应性和稳健性。这四个目标中的每一个都需要在环境治理的制度、结构和程序要素中同时加以考虑。通过对文献进行回顾，该文为这些目标开发了一套属性体系框架，并将这些属性与环境治理的整体能力、功能和绩效联系起来。该文的目标是提供一个实用的、适应性强的框架，可应用于不同社会和政治背景下的环境治理的设计、评估和分析，针对不同的环境问题和治理模式。

1 引言

虽然环境问题通常涉及到技术、管理或行为等众多学科，但越来越多的人将环境治理作为解决这些复杂性的首要手段。事实上，对环境治理的兴趣已经导致了从局部地区覆盖到了全球，并集中于森林、农业、淡水、海洋甚至大气系统中的资源短缺和冲突、分配和获取以及生物多样性保护等问题。这项研究的一个广泛而持久的见解是，治理能力是促成或削弱环境治理有效性的最重要因素之一。然而，作者认为目前仍然缺乏可用于评估、设计和分析环境治理体系的全面可行框架。

对于环境治理这样一个既广又深的领域，这是一个大胆的主张。尤其是环境治理的学术文献已经产生了大量的治理理论和分析框架。例如，环境治理学者在公共资源治理、适应性治理、预期治理、制度治理、善治和全球环境治理等领域发展了理论。这些文献中普遍存在的观点是“善治”——或者说对环境治理的评估本质上是规范性的。作者的具体目标是从这些不同的理论领域中获得可应用于环境治理设计、评估和分析的治理的关键特征（即目标和属性）的特征。

如果这项工作是为了改善环境治理领域，那么有几个显著的挑战需要加以解决。（1）该领域相当理论化，对于实操人员可能难以理解和运用。（2）在环境治理的应用研究中，“治理”和“管理”两个概念缺乏辨析。（3）过去许多关注于评估或分析环境治理的研究往往关注于有限的一组特征，而不是考虑更广泛的治理目标和相关属性。

2 为环境治理提供全面和实用的环境治理框架

2.1 方法

作者的第一步是在保持全面性的同时去掉一些非必须的相关治理要素。在开发该框架时，作者首先回顾了文献，以确定治理的分析元素（即机构、结构和过程）的明确定义和概念化（见下文），并制定一份与治理能力、功能和绩效相关的全面考虑列表（或称为不同作者的原则、属性或治理指标），在合并成19个属性后，不再有新主题出现。最后，作者将这些属性分配给四个总体类别，其中包括环境治理的几个总体目标。每一个类别的构建都经过严格的流程，保证其独特性、全面性、直接性、可操作性、可理解性和明确性。表1是文献回顾的摘要（因篇幅原因，这里不再展示，具体见原文），而图1的框架中是与治理元素相关的主要目标和属性的更简洁的表示。

图一理解环境治理的目标、属性和要素的实用框架

2.2 环境治理的定义和概念要素

治理通常可以理解为机构、结构和过程，这些机构、结构和过程决定了谁做决定、如何做和为谁做出决定、是否采取、如何采取以及采取什么行动、由谁采取行动、产生什么影响等等。治理和管理之间需要进行一个概念的区分：后者指的是治理运作时所产生的资源、计划和行动。环境治理的目的是管理个人行为或集体行动，以追求公共环境产品和相关的社会成果。理解环境治理就是要了解与环境相关的决策是如何做出的，以及由此产生的政策和过程是否会导致环境和社会可持续的结果。环境治理分析侧重于治理的制度、结构和程序要素的能力、功能和/或绩效。

首先借鉴North(1990)的早期工作，本文进一步将制度定义为塑造人类的正式规则（例如，宪法、法律、政策、权属制度）和非正式规则（例如，文化背景、社会规范、现行权力结构）。交互作用（例如，以决策结构和过程的形式）并指导、支持或约束人类或管理行为。结构是指正式的机构或实体（例如，决策安排、共同管理机构）和组织（例如，各级政府、私营部门组织、民间社会组织）以及体现治理的行为者和组织的非正式网络能力（例如，效率、参与）和执行不同的功能（例如，制定规则和决策，支持管理行动）。治理过程是实现治理职能和绩效的手段，包括机构授权的阐明、价值观的协商、冲突的解决、立法、政策的形成、信息的传播和政策的应用。因此，这些过程在决策制定和实施中都发挥着重要作用。环境治理结构和流程可以以不同的方式结合在一起——例如，治理可以由政府或私人或行动者自上而下，由当地社区自下而上，或通过正式的共同管理安排或非正式的参与者和组织网络共同决策。

2.3 环境治理的目标和属性

作者在回顾了大量研究成果后，提出了一组不同的环境治理总体目标，并得到了一组更全面的属性支持。总的来看，环境治理有四个目标——有效、公平、响应和稳健——应该同时考虑制度、结构和程序要素（图1）。作者将四个目标定义如下：（1）有效的治理支持维护系统的完整性和功能；（2）公平的治理采用包容性流程并产生公平结果；（3）响应式治理能够适应不同的环境和不断变化的条件；（4）稳健的治理确保运作正常的机构持续存在、保持绩效并应对扰动和危机。

2.3.1 有效的环境治理

第一个目标“有效的环境治理”的属性包括：方向、协调、能力、知情、负责和高效。明确的方向是通过对愿景、目标、目的的精确表达以及在行动和范围上建立明确的界限来提供的。这确定了有效行动包括什么，并设定了取得成功的里程碑。不同政府和组织的角色、职能和任务通过一个协调的机构或管理单位进行协调，有助于建立规则体系，确保管理行动的充分性，并解决取舍问题。能力包括技能（例如，领导力、解决冲突）和资源（例如，财务、基础设施），能够启动规划过程和实施管理行动。当规划和管理决策以最佳可用知识为依据时——包括多样化和综合的知识类型（自然和社会）和系统（科学、地方和本土）——这可以增加产生有效结果的可能性。明确的责任机制有助于确保遵循授权的决定并采取有效的行动。透明度，使问责成为可能。

2.3.2 公平的环境治理

其次，为了实现社会公平的目标，环境治理应该参与决策过程并产生可能具有以下特征的社会经济成果：包容性、参与性、公平和公正。公平的环境治理始于承认、尊重和包容不同利益相关者的观点、知识体系、价值观、文化和权利的政策和流程，包括经常被边缘化的群体（例如，妇女、土著人民或少数群体）或弱势群体（例如贫困社区）。有效参与需要特定背景和规模的空间、过程和结构，以使利益相关者群体能够包容、代表和参与集体决策过程。这促进了权力的共享，民主辩论决策、维护尊严以及制定具有代表性的计划和行动。权力和利益共享机制有助于实现以公平的方式分配权利和责任。最后，当存在土地纷争时，确保弱势群体能够诉诸司法以抵御入侵。

2.3.3 响应式环境治理

第三，响应的目标确保环境治理能够适应不断变化的环境和社会条件以及不同的环境。响应式环境治理安排体现了：学习、预期、适应性、创新和灵活性。制度和社会学习是通过对环境治理的社会和生态绩效的持续监测和评估、交流和反思来实现的。集体记忆，以及随之而生的有效管理和适应变化的能力，可以通过记录和共享等实践增强经验教训、知识共同生产和发展实践社区。为提高应对干扰的知识和能力，还可以将预期或远见制度化，包括考虑、分析和规划慢性和急性风险的后果。适应性环境治理是通过制度化的对话、反思和审议空间以及明确的流程和步骤来实现的，以确保定期重新审视政策、制度和管理行动，并在需要时积极更新或改变。创新性的文化以及更高的风险承受能力，可以通过鼓励对新想法进行实验并对成功和失败进行监控和记录，以促成有效的管理行动。机构和政策的灵活性不提倡一刀切的方法，而是允许根据不同的地方现实调整环境管理和保护模式。这对努力理解和记录社会、文化、政治、经济做出了要求。

2.3.4 稳健的环境治理

第四，环境治理的最终目标是稳健，即运作的机构随着时间的推移持续存在、保持绩效并应对扰动和危机。强大的环境治理机构是合法的、相互联系的、嵌套的和多中心的。合法机构以集体愿景为指导，被赋予正式的合法性（例如通过法律或政策），并被三方成员和利益相关者认为是合法的。这确保了强有力的政治理由和当地支持。机构和参与者的强大网络在结构上横向和纵向连接，通常由桥接组织实现，并以积极的社会关系为特征。功能网络促进协作、知识和信息交流和创新的扩散。在嵌套治理中，决策权、责任和任务被转移到最低可能和最适合管理的级别，这使得适当的实体能够自己做出决策和采取行动。较低级别的责任和权力需要与更高级别的充分支持和监督相匹配。多中心治理体系在多个地点、跨辖区和多个尺度上拥有半自治的决策和行动中心，它们相互作用并凝聚在一起以实现共同目标。多中心通过提供机构多样性及目的和功能的冗余，在面对逆境时，有助于缓冲变化，避免制度崩溃。

3 讨论

3.1 结果论述

在本文中，作者提出了一个针对环境治理既实用又全面的框架，该框架可能适用于不同的背景、问题和规模，但其也存在一定的局限性。首先，治理系统（结构、机构和流程）实现预期目标的能力，也取决于环境的复杂性和正在解决的问题。更具响应性的治理系统强调学习、预期、适应、创新和适应，因而可能能够更好地解决这种复杂性。其次，与权力和政治有关的问题可能会挑战或破坏任何环境治理体系的运作和绩效。例如，某些行为者或团体可能对决策或政策制定过程具有更大的访问权或影响力，从而对社会和环境绩效产生影响。环境治理处理权力的能力部分取决于治理结构、机构和流程如何实现公平的目标，这可以促进对不同群体和世界观的认可，将不同利益相关者纳入决策，公平成本和收益的分配中，以及拥有在违反原则时诉诸司法的机会。第三，由于所有生态系统和社会背景都是独特的，环境治理体系需要立足当地。事实上，作者提供的框架并不是一种“一刀切”的方法，而是一种适应不同现实和治理挑战的指南。

3.2 在设计、评估、分析中的应用

作者设计的框架新颖之处在于，它将治理框架的多样性和被推荐的特性合并为一个更全面的指导成果：设计、评估和环境治理的分析。

首先，许多研究通常将治理视为环境管理发生的背景或从社会政治背景中出现的东西，而不是可以生产、塑造或设计的东西。作者建议，该框架可以作为针对不同环境问题（例如，海洋保护、渔业管理、陆地保护区、水治理、野生动物管理和林业）制定指导原则或建议的有用参考。例如，本文的主要作者使用这里提出的一般框架作为与几个非政府组织和政府机构合作的基础，以设计墨西哥加利福尼亚湾海洋保护区系统的治理目标和原则。虽然这一过程仍在进行中，但迄今为止吸取的一个重要教训是，这本身并不是一个蓝图，但该框架可以有效地调整并应用于不同社会和政治背景下的治理设计。

其次，由于所有政策都应被视为需要不断监测和调整的实验，因此指标已成为学习和反思的重要组成部分。在本文中，我们没有针对不同的目标和属性开发指标。这是因为环境治理监测和评估框架的应用将需要适应不同举措的目标，校准环境的规范期望，以及制定问题和特定规模的指标。同样重要的是，要确保制定的指标涉及以下的两个相关方面：（1）环境治理的制度、结构和程序要素。（2）能力（输入）、功能（输出）和绩效（结果）与每个治理属性和目标相关联。我们建议与利益相关方合作制定评估环境治理的指标，以确保其符合当地规范并增加其合法性和显着性。

第三，人们越来越关注分析治理的不同属性和要素对社会和生态结果的影响，以开发旨在改善各种背景下的环境保护的普遍策略。目前来看，仍需要进一步努力以更好地理解治理与社会和生态绩效之间的这些因果关系。为了推动这一研究体系的发展，需要：（1）对治理和管理之间的区别有更清晰的概念；（2）制定比单一领域的治理理论更全面的特征和指标集。本文希望在此介绍的框架能够提供一套全面的目标和属性参考集，以供未来研究借鉴。

4 结论

最后，作者认识到了治理在环境管理和保护中的重要性，并重申了需要更多地关注和理解各种环境治理系统。作者在此提供的框架可用于更好地理解不同社会背景下、不同生态问题和一系列尺度下的环境治理。另外该框架指导的评估和审议也可能有助于设计和改进环境治理系统的能力、功能和绩效。然而，世上没有灵丹妙药，任何特定的环境治理体系都不可避免地存在一个不断学习和更新的过程。在提出这个框架时，本文希望为这些群体提供帮助：政府、非政府组织、私人参与者、当地社区、研究人员或协作网络，以供分析、评估和创建更有效、公平、响应迅速和稳健的环境治理。

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文章来源：Bennett, Nathan J., and Terre Satterfield. "Environmental governance: A practical framework to guide design, evaluation, and analysis." Conservation Letters 11.6 (2018): e12600.